11. ožujak 2018

Teorija javnog izbora ili ‘politika bez romanse’

Kroz medije se svakodnevno susrećemo s različitim primjerima zloupotrebe i nebrige prema javnim sredstvima i državnoj imovini. Uočavajući takve primjere, sigurno ste se bezbroj puta zapitali: Kao je sve to moguće!? Kako je moguće da ljudi, kojima smo ukazali povjerenje i dali na raspolaganje imovinu stečenu našim radom, u tolikoj mjeri zloupotrebljavaju svoj položaj, nastojeći se okoristiti na sve moguće načine? Jesmo li mi neki posebno kvarljiv narod ili smo greškom na javne funkcije odlučili birati baš najgore ljude?

Odgovor na oba posljednja pitanja je negativan. Niti smo mi posebno kvarljiva nacija niti biramo posebno nemoralne i sebične ljude. Svi ljudi, bili oni Hrvati, Šveđani, Kinezi ili Egipćani, imaju isti ili sličan sustav računanja osobnih koristi i troškova u gotovo svakoj situaciji. Taj sustav kalkuliranja, primijenjen na javne osobe, objasnila nam je teorija javnog izbora (Public choice theory).

Područje istraživanja javnog izbora primjenjuje ekonomske teorije i metode u tumačenju ponašanja javnih dužnosnika, političara, birača i ostalih sudionika u odlučivanju o pitanjima od javnog interesa. To je područje nekad bila ekskluzivna domena politologa i sociologa. Međutim, 1986. g., američki ekonomist James M. Buchanan dobio je Nobelovu nagradu iz ekonomije za svoj doprinos teoriji javnog izbora te radikalno promijenio pogled na procese donošenja odluka od javnog interesa.

Zablude o ljudskoj prirodi i javnom interesu

Kao što je Buchanan to zgodno opisao, javni izbor je “politika bez romantike”. Rašireno je mišljenje kako sudionici političke sfere i javnog života općenito, nastoje promicati opće dobro. Takav romantični, konvencionalni pogled prikazuje političare i ostale pripadnike javnog sektora kao dobronamjerne “javne službenike” koji vjerno provode “volju naroda”, a birače kao ljude koji glasuju u interesu općeg dobra. Očekuje se da bi se, u težnji za općom dobrobiti, nekakvom čarolijom trebali izdići iznad vlastitih osobnih interesa.

Međutim, svakodnevica nas neprestano zasipa primjerima kojima se upravo bavi naš projekt Crna knjiga, a koji više nego jasno upućuju da se javne osobe ne ponašaju tako, već sukladno ekonomskom modelu racionalnog ponašanja.

Prema teoriji javnog izbora, u političkom se procesu, kao i u svakodnevnom životu, ljudi vode uglavnom svojim vlastitim interesima, a cilj im je maksimizacija korisnosti (to je ekonomski žargon za osobni osjećaj dobrobiti). Teorija, pritom, ne opovrgava da se ljudi brinu za svoje obitelji, prijatelje i zajednicu, no primarni motiv je osobni. Tako, primjerice, birači glasuju „u skladu sa svojim džepom” – podržavaju kandidate i glasačke prijedloge za koje misle da će im poboljšati osobno materijalno stanje, odnosno donijeti neku povlasticu. Nadalje, javni dužnosnici i menadžeri u javnim poduzećima nastoje unaprijediti svoje karijere ili ostvariti neku dodatnu korist kroz, primjerice, trgovinu utjecajem, dok političari traže izbor ili reizbor iz svih navedenih razloga i još ponekog. Taj razlog može biti i iracionalan, ali je ipak interesni, kao što je, primjerice, podilaženje vlastitom egu. Drugim riječima, javni izbor jednostavno prenosi interesni model pojedinca u područje politike i tako tumači ponašanje političkih aktera.

Dvije su spoznaje proizašle iz ekonomskih studija procesa izbora, odnosno odlučivanja u demokratskim sustavima. Prvo, pojedinac postaje temeljna jedinica analize. Teorija javnog izbora odbacuje ideju kolektivnog odlučivanja kroz grupne entitete kao što su “ljudi”, “zajednica” ili “društvo”. Grupe ne donose odluke, to čine pojedinci. Međutim, ostaje pitanje kako objasniti proces kojim se suprotstavljeni interesi pojedinaca izražavaju i zbrajaju kada se odluke donose kolektivno, primjerice u Saboru. Drugo, procesi javnog i privatnog izbora prividno se razlikuju, ne zato što su motivi sudionika drugačiji, već zbog velikih razlika u poticajima i ograničenjima koja usmjeravaju ostvarivanje vlastitog interesa prilikom tih izbora.

Kako se vlastiti interesi skrivaju iza ‘javne dobrobiti’

I prilikom privatnih i prilikom javnih izbora / odluka, važemo troškove i koristi. Međutim, razlika je u tome što se kod javnih izbora stvarni troškovi, kao i stvarne koristi, skrivaju javnim interesom. Tako se, recimo, kupovina neprimjereno skupih i luksuznih automobila često opravdava sigurnošću. Stvarna kalkulacija u glavi jednog političara, kad javnim sredstvima kupuje skupocjeni auto, međutim, može izgledati ovako: dobivam statusni simbol kojim ću svima pokazati što sam postigao u životu; fantastičan je osjećaj voziti takav auto; možda mi se više nikad neće ukazati slična prilika; auto ima zatamnjena stakla – mogu sakriti ljubavnicu na stražnjem sjedištu (koristi). S druge strane, bit će malo škakljivo progurati javnu nabavu za takav auto; možda me dohvate novinari; može mi zamjeriti šef stranke – zato moram dobro paziti da auto ne bude skuplji od njegovog (troškovi).

Kao što vidite, nigdje u računici nema samog troška automobila. Naravno da nema, kad ga on ne plaća svojim novcem!

Fenomen se proširio na gotovo sva područja ekonomije i društvenog života. Tako se, recimo, novcima poreznih obveznika spašavaju posrnula javna poduzeća za koje ne postoji razlog da se ne privatiziraju. Deklarativni, javno izrečeni razlog najčešće je „čuvanje radnih mjesta“. U glavi političara zapravo je otprilike ovakva računica: izgledamo kao pozitivci u očima javnosti jer se brinemo za radnike i njihova radna mjesta; percipira nas se kao borce protiv nasrtaja krupnog kapitala i neoliberalnog kapitalizma; naše šanse na sljedećim izborima se povećavaju (koristi). S druge strane, potrošit ćemo novce poreznih obveznika koji su se mogli uložiti u nešto što je javni interes, ali nadamo se da javnost neće pretjerano reagirati na to a dugoročne negativne posljedice takve odluke vidjet će se tek nakon sljedećeg izbornog ciklusa; kritizirat će nas poneki ekonomist ili novinar, no te ljude ionako javnost ne sluša (trošak).

Drugim riječima, kalkulacija pokazuje da spašavanje posrnulih javnih tvrtki političkoj eliti ne predstavlja velik rizik. Dapače, tu su gotovo sigurno na dobitku.

Ne ponašaju se tako samo političari i javni dužnosnici. Sličan obrazac pojavljuje se kod sindikalnih vođa. I njima su usta puna „interesa radnika“ ili „općeg dobra“. No pogledajmo kalkulaciju iza svojedobne akcije cestarskih sindikata „Ne damo naše ceste“: prikazat ćemo javnosti budući prihod koncesionara kao zaradu i taj iznos iskazati u broju škola i vrtića koje bi se s tim novcem moglo izgraditi; tako ćemo javnost dobiti na svoju stranu te si priskrbiti snažne političke poene; s takvom pozicijom lako ćemo spriječiti davanje autocesta u koncesiju; to će nam omogućiti zadržavanje sadašnjih, dobro plaćenih pozicija i privilegija; osim što ćemo zadržati pozicije, zadržat ćemo i „ekstra“ prihod koji se ostvaruje na naplatnim kućicama (koristi). S druge strane, napast će nas zagovornici koncesije, koje ćemo lako prikazati kao glasnogovornike stranog krupnog kapitala i tako ih eliminirati; morat će se vratiti dugovi autocesta, ali njih će ionako vratiti država, odnosno porezni obveznici (troškovi).

Dakle, kao i u prethodnom slučaju, kalkulacija pokazuje veliku prednost akcije sindikata, iz perspektive njihovog stvarnog interesa. Stoga su oni u nju tako sigurno i ušli.

‘Altruizam političara’ prema raznim društvenim skupinama

Teorija javnog izbora dobro objašnjava i „altruizam“ političara prema raznim društvenim skupinama. Redovito slušamo da se neka politička odluka, kojom se kupuju glasovi određenog dijela birača, opravdava plemenitim ciljevima: „zaštitom“ poljoprivrednika, branitelja, nezaposlenih, mladih, umirovljenika, socijalno ugroženih itd. Sličnom se taktikom služe i mnogobrojne interesne skupine koje privatne interese svoje grupe nastoje prikazati kao opće interese. Pa tako su farmaceuti „jako zabrinuti“ za zdravlje građana kad se predloži da se bezreceptni lijekovi mogu prodavati u običnim dućanima ili da se ukloni nelogična zakonska odredba o zabrani otvaranja ljekarni unutar određene međusobne udaljenosti. Autoškole su također bile „jako zabrinute“ za sigurnost na cestama kad je liberaliziran zakon kojim se otežavalo i uvjetovalo otvaranje autoškola te arbitrarno određivala cijena.

Sličnih primjera ima bezbroj i svi imaju jednu zajedničku karakteristiku: pokušaj predstavljanja privatnog interesa kao javnog.

Zakonodavna tijela prenose odgovornost za provođenje svojih političkih inicijativa različitim stručnim tijelima i agencijama u kojima rade karijerni birokrati koji osiguravaju svoje pozicije putem imenovanja, a ne demokratskim izborima. Oni pritom koriste svoju profesionalnu superiornost kako bi se izborili za najveći mogući proračun od relativno neinformiranih, neiskusnih zakonodavaca (sjetimo se samo saborskih zastupnika i sve će nam biti jasno). Pretpostavka teorije javnog izbora je da je maksimiziranje proračuna cilj birokratske strukture jer više novca znači veću moć i utjecaj, bez obzira kakvom se „javnom dobrobiti“ to opravdavalo.

Utopija o ‘boljim’ ljudima

Jedan od zaključaka teorije javnog izbora je da zamjena ljudi na čelnim pozicijama nažalost neće dovesti do bitnih društvenih promjena. Odabir „boljih“ ljudi neće sam po sebi dovesti do bolje vlade, ministarstva, agencije ili lokalne samouprave. Stoga možemo reći da teorija javnog izbora potiče prihvaćanje realnosti – pojave da su svi pojedinci više motivirani vlastitim nego javnim interesom. Umjesto fokusiranja na kritiziranje i okrivljavanje pojedinaca na određenim funkcijama, teorija javnog izbora usmjerava na važnost promjene institucionalnih pravila. Promjene u sustavu su neophodne kako bi se postiglo da pojedinci svojim ponašanjem imaju priliku ostvariti i vlastite ciljeve, ali da pritom minimalno ugrožavaju javni interes.

Zbog svega navedenog, Lipa se zalaže za smanjenje poreznog opterećenja i uloge države u društvu, a posebice ekonomiji. Iz istog se razloga zalažemo za provođenje (godinama najavljivanih, a nikad provedenih) reformi javnog sektora koje bi, na prvom mjestu, morale uvesti gore spomenuta institucionalna pravila. Sve u cilju smanjenja prostora za nelegitimno ostvarivanje osobnih ciljeva pojedinaca na teret poreznih obveznika te, u konačnici, poštenije, pravednije i slobodnije društvo.

I za kraj, valja zapamtiti ovu čuvenu rečenicu Jamesa Buchanana: “Političari i birokrati ne razlikuju se od nas ostalih. Oni će maksimalno povećati svoje poticaje kao i svi ostali.”